对话佳作001期 | 熊烨：“政策转移”何以“再建构”？
编者按
地方政府主导的区域性、局部性政策创新不断涌现，成为推进我国政策变迁和国家治理转型的重要驱动力量。横向与纵向的政策转移成为我国地方政府重要的政策供给方式。创新政策的转移并非无差别复制，也经历着“解释”与“建构”。这一创新政策的“再建构”构成我国地方政府政策转移绩效的一项重要变量。
无锡市“河长制”本是为应对太湖蓝藻危机而创制的，在取得良好效果后，上升为国家政策，在各地得到了大力推广。南京信息工程大学熊烨老师在博士期间便关注“政策转移”与“河长制”议题并撰写了多篇论文，近期使用扎根理论分析了“河长制”政策转移中的“再建构”，提出了“行动者——情境——产出”模型。
为了让读者关注公共管理学科各个研究领域的发展，尤其是目前正在发展的不成熟的新兴领域，我们筹划开展了本期专访栏目。“政策转移”这一领域在国内发展时间较短，研究范围、研究视角以及研究方法都有较大的选择空间。本次专访选择这一领域，主要目标是希望通过对佳作的深度挖掘来带动更多的学者和学生关注这一议题。最后，欢迎读者继续在文末提问或者推荐相关文章。（荐文邮箱：ggglgtt@163.com)
（《我国地方政策转移中的政策“再建构”研究——基于江苏省Y市河长制转移的扎根理论分析》查看原文请点击）
熊烨（1989-），男，毕业于南京大学，博士，南京信息工程大学法政学院讲师，气候与环境治理研究院研究员，研究方向：公共政策。
公共管理共同体：熊老师您好，非常感谢您能在百忙之中接受公共管理共同体的专访，以下为此次专访问题，主要围绕您的个人研究与近期发表的《我国地方政策转移中的政策“再建构”研究——基于江苏省Y市河长制转移的扎根理论分析》一文来展开。
Q1：您是如何关注到“政策转移”这个领域的？
熊烨：感谢主办方的采访邀请。对“政策转移”领域的关注始于我读博入学（2015）阶段，当时试图从专业期刊的文献阅读中寻找未来几年的研究方向，在文献阅读中发现近年出现了题名为“政策扩散”、“政策转移”、“政策移植”的文献，从词义上看，这几个概念存在高度的相似性，在对这些国内文献的进一步的阅读发现他们都关注政策创新的异地传播采纳现象，在一个研究领域同时存在多个类似概念往往意味着这一研究领域尚不够成熟，新兴的不成熟研究领域也必然存在继续研究的空间，基于这一判断，我初步决定将这一研究领域作为我博士期间的研究方向。
作为政策现象的政策转移在我国古往有之，但作为学术概念的政策转移则是源于西方，国内概念使用上的多元化其实是西方概念“丛林”的投影，西方除了“政策扩散”（policy diffusion）“政策转移”（Policy Transfer）还有“教训吸取”（Lesson Drawing）、“政策趋同”（policy convergence）、“政策流动”（policy Mobility）等概念，概念林立的本质是关注焦点和研究重心的差异，而对于政策异地传播采纳的现象的充分解释不仅需要模式发现也需要过程追踪，这意味着我们的研究不能局限在概念的壁垒中，而应该广泛的整合相关概念的学术成果和理论资源。道洛维茨( Dolowitz) 和马什( Marsh) 出于整合众多概念的尝试提出了政策转移( policy transfer)的概念，但依然没有改变这一领域的概念多元的格局，近年来面临着社会学、地理学等学科学者提出的“政策流动”（policy Mobility）的冲击，但我在《国外政策转移研究:进路和未来展望》一文中将这一概念的兴起视为建构主义思潮，并不能成为一个替代性概念。鉴于“政策转移”概念的包容性和影响力，我这几年的研究都使用“政策转移”作为一个统合性概念，但在研究中吸收了相关概念的一些研究成果和观点。
Q2：您在《河长制：持续创新何以可能？》与《政策转移中的政策再生产：影响因素与模式概化》等文中，将政策转移中的混合启发称为“再生产”，您认为本文的“再建构”这一概念与之有何区别？
熊烨：我在之前的几篇文章中使用了“再生产”的概念，政策转移常被视为一个“转移”和“未转移”的两分变量开展研究，我在之前的研究关注于政策在转移中的内容变化，认为政策转移并不一定是政策的完全复制，还存在混合、启发，“政策再生产”成为一个与“复制”相对的概念，也就是说，从政策转移程度的层面将政策转移分为简单的复制和政策再生产，与跟风模仿和政策学习两种行为相对应。本研究的“政策再建构”则是吸收了建构主义思潮对政策科学研究传统的批判，认为我国地方政策在转移过程中也经历着建构，相对于政策发源地对创新政策的初次建构，本文把移入地区对转移政策的建构称为“政策再建构”。
由此可见，尽管这两个概念都反对政策创新的无差别复制的预设，但这两个概念所关注的点依然是不同的。此外，我们知道“再生产”这个概念常常被使用，如布尔迪厄用“文化再生产”揭示了资本主义国家教育的根本功能：在客观、中立外衣下维护社会等级秩序。马克思用“再生产”描述社会生产的延续性和持续性，“再生产”在这里指的是延续之意。我之前使用政策“再生产”的概念其实与经典概念含义并不相同，为此，有长于理论研究的朋友提出在使用“再生产”概念上需要更加慎重一些的建议。以后我在政策转移研究中会更加慎重的使用“再生产”这个概念，“再建构”则是文中提到的政策转移研究新思潮中的常用概念，更加聚焦创新政策在转移过程中所经历的建构和所处的社会空间环境。
Q3：文中论述部门协同和权力基础等方面时，主要引用了对水利部门工作人员的访谈。您在调研时有无和公安、环保等部门的接触，（如果有的话）他们如何看待部门协同状况?
熊烨：水利部门是水行政主管单位，绝大多数河长制办公室都设在水利部门，河长制政策文件中也将水利部门定位为牵头部门。我读博期间参与的河长制横向委托课题也是来自省水利厅，受限于当时有限的条件，我的调研主要局限在水利部门。尽管河长制明确了河长治水之责，但是具体的治水还是依赖于现存的部门治水。在太湖蓝藻危机中，涉水部门之间呈现出较高的协同效率，太湖蓝藻危机也得以迅速化解，但这种协同效率得益于大量非常规化的协同机制，当河长制这一危机下的制度设计获得合法性地位在全国强制性转移，其所处的情境已经发生了改变（危机到常规化水治理），危机下的非常规化协同机制并没有实现制度化。此外，由于激励机制上不足导致部门之间协同还存在一个动力衰减问题，即河长制的成绩归为河长、河长办，甚至是水行政主管部门，但对其他涉水部门并没有明显的激励，我们可以从官方门户网站的报道中观察到涉水部门对河长制的热度差别巨大。
Q4：在研究方法上，您选择的是扎根理论方法，从扎根理论入手来揭示政策转移“再建构”逻辑，您为什么选择扎根理论来分析呢？
熊烨：当前国内的政策转移/扩散研究的主流方法还是量化方法，使用比较定性分析QCA、个案研究的文献比例相对较少。选择何种方法由研究问题决定，如果想研究一项政策转移的趋势,导致政策转移的因素，选择量化方法无疑更适合，事实上，国内学者已经对这些问题做了大量的研究。有学者指出扎根理论适合公共管理研究中的以下四类问题：因素识别类、解读过程类、情况复杂类、新生事物探索类。本研究致力于探讨我国地方政策转移过程中所经历的“再建构”，尽管近年来国外政策转移研究中的建构主义思潮关注政策转移中的“建构”，但却没有形成成熟的理论框架。“扎根理论”提出是对当时社会学研究中的“演绎-验证”路径的反动，旨在没有理论预设的情况下直接从数据中“发现理论”，对于“政策再建构”这一高度复杂的、新生的、过程类问题则更适合采用扎根理论研究方法。
Q5：您在文中认为Y市的河长制转移存在一个产出上的悖论，Y市的河长制绩效是战略协同和成本投入的产物，而不是河长制本身功能逻辑的实现。既然如此，您认为河长制的转移有何实际意义？
熊烨：在我们的实证调研中发现Y市河长制实践中存在责任转移、部门局限等问题，河长制功能发挥逻辑链在Y市存在断裂，但是Y市河长制与全国河湖管护体制机制创新试点、水生态文明建设试点市建设相结合，在较大成本的投入下依然获得了水质和水环境考核上的绩效。河长制源于政府部门在危机下的政策创新，并没有经历学术界的充分探讨。目前为止，我国全国范围内的河湖长已基本到位，但在实践中公众知晓度、参与度不高，不同地区开展河湖长制的绩效也呈现出较大的差距，甚至一些地方仍然采用运动式治理落实河湖长制，一些学者也将河湖长制定位于“有效但非长效”“阶段性”的制度设计。在我们的实地调研中，有一句话我印象十分深刻，“我们要推动河长制再创新”，这句出自政府官员的话并非一句口号，其实反映出我国实务界并没有停止在流域治理上的探索。河湖长制绝非人类探索流域治理的终点，但这一制度创新的转移扩散体现了我国政府部门对流域治理变革的决心，也客观上为流域治理带来了相当大的资源投入，这种实务探索走在学术研究之前的现象也是一个值得我们关注的“新时代”治理现象。
“河长制”的转移有何实际意义？这其实还涉及到一个河长制的评价问题。流域治理是困扰人类发展的共同难题，任何预设的模型或“万能药”——包括政府规制、草根治理、私有化等——都无法彻底实现水资源永续发展的目标，认识到流域治理的复杂性是评价河长制的前提。事实上，以河湖长制产生的绩效论证这一制度的有效性（实务部门），或者基于国际流行的水治理理论来质疑这一制度的合理性，这两种研究路径都把这一复杂的问题简单化，对河湖长制的评价需要回归到中国的水治理困境、体制特征、行政生态环境整体性考察。我在《跨域环境治理：一个“纵向-横向”机制的分析框架——以“河长制”为分析样本》一文中根据跨域环境治理中权力的纵向、横向作用机制的强弱程度，构建一个跨域环境治理的分析框架，如表1所示。
“碎片化”是形容我国跨域河流治理常用的词汇。我国跨域河流治理的“碎片化”是纵向机制和横向机制双重弱化的结果，既缺乏有力的纵向整合机制又缺乏有效的横向联接机制。那么“河长制”的实施将对我国的跨域河流治理产生什么影响？河长制明确了党政领导的环境责任、整合了各级党委的执行力、强化了法律规则的刚性约束，极大的动员了行政系统的资源。从短期效果上看，“河长制”提高了跨域河流治理的效率，改善了河流的水质。从权力作用机制来看，“河长制”强化了纵向机制，推动了我国跨域河流治理模式从“弱治理模式”向“权威依赖治理模式”的转型。“河长制”通过强化纵向机制推动了跨区域、跨部门的整合，在短期内迅速提高了协作的效率，较之于“弱治理模式”无疑是一种进步。然而，这种治理模式典型特征就是权威的高度依赖和信息的纵向流动，在获得短期效应的同时隐藏着危机，至少存在以下几方面问题。第一，过度依赖权威下的持续性危机。第二，封闭性排斥社会力量。第三，“责任发包”下的责任困境。第四，组织逻辑困境。“河长制”的内在缺陷决定了我们需要前瞻性的引导“河长制”的发展，推动跨域河流治理模式的优化。在区域分割、部门壁垒、社会组织发育不足的状况，通过“河长制”的实施从“弱治理”过度到“权威依赖治理”具有必要性和可行性，在此之后，跨域河流治理将何去何从？在上表的分类框架中，大体上看，我国跨域河流治理存在两种进路：一为“权威依赖治理”演进到“资源依赖治理”，二为“权威依赖治理”过渡到“强治理”。在相关文章中，我认为中国的流域治理应该朝向强纵向、强横向的“强治理模式”，并作了具体的阐述。
Q6：我国的政策转移欲从“中心--边缘”特征转向“嵌入型”的模式，政府该从哪个角度进行突破，并如何推动“嵌入型”的推广和稳定？
熊烨：文章将政策转移视为政策创新从发源地脱嵌，经传播，再次嵌入到移入地区情境的过程，对Y市河长制转移的的考察涵盖了脱嵌、传播、再次嵌入三个环节，实证调研发现在这三个环节都呈现出“中心-边缘”的特征。“嵌入”则是本文的一个分析视角，突出对政策创新所处情境的关注。我国地方政策转移中的“中心”是“权力结构”、“首创优势”“政治信号”等因素作用的产物，“中心-边缘”格局的打破需要在主体结构的优化和主体间互动强化两个维度上有所推进，而这必定是一个艰难和缓慢的过程，当前政府亟需突破的则是为政策创新主体与政策移入主体之间的互动、政策移入主体与政府系统外主体之间的互动创造制度环境。
Q7：您认为我国未来政策转移“再建构”的发展应该从哪些角度去克服现有的不足，需要哪些主体的参与？
熊烨：“政策再建构”是对我国地方政策创新在转移过程中经历“解释”和“建构”的描述，本身是一个中性的概念，并不必然意味着政府的正向变迁和政策绩效的实现，“政策再建构”既可能带来移入地政策绩效改善也可能带来政策失败甚至风险危机，诸如政策发展、政策偏离、象征性政策转移等结果均为“再建构”的产物。“政策再建构”是一个涉及权力博弈、知识学习、风险识别、信息评测、机制转换的复杂过程，既受到政策主体的主观能动性的影响，表现出建构的一面，同时又嵌入于制度与社会结构之中，受到治理情境的约束制约。政策再建构中存在的比较典型的问题有利益渗透下政策“歪曲”，品牌效应下的政策“跟风”、知识谬误下的政策“偏差”，为了克服这些不足，我们需要在制度建设、评估监测、知识供给三个层面作出推进。
政策转移作为一项政策活动，至始至终都需要通过行动者完成。道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）指出政策转移转移主体包括民选官员、政党、官僚/公务员、压力团体、政策企业家、专家和超国家机构等。政府作为权威主体在我国地方政策转移中发挥着主导性作用，此外，还需要专家智库、媒体、公众、非政府组织等政府系统外主体的参与。随着我国改革开放进入新时代，国家治理现代化目标的确立，我国政策环境已经悄然发生了变化。“铁板一块”的利益格局逐渐瓦解，这为多元政策主体的形成奠定了基础。政策民主化的推进以及互联网技术的发展为政府外部主体的参与创造了空间和条件。然而，我国当前的政策转移主体网络依然呈现弱关系的状态，表现为政策主体之间互动的低频率和单向性，未来依然需要在优化政策转移主体网络上有所推进。
再次感谢您能在百忙之中接受我们的专访，希望还能够有机会与您进行对话！
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本期编辑：张珺
审稿校对：赵焱鑫 单连新 李磊